Fed trước thử thách lịch sử: Độc lập chính trị hay tuân theo Hiến pháp?

Trong cuộc đối đầu lịch sử giữa nguyên tắc phân quyền hiến định và nhu cầu ổn định kinh tế, tương lai của Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed) đang được đặt trên bàn cân pháp lý, với hệ quả sâu rộng cho vị thế đồng đô la và thị trường toàn cầu.

Vào ngày 21 tháng 1 năm 2026, Tòa án Tối cao Hoa Kỳ sẽ chính thức mở phiên điều trần liên quan đến vụ việc của Thống đốc Fed Lisa Cook. Đây không chỉ là một vụ kiện nhân sự thông thường, mà là đỉnh điểm của cuộc tấn công pháp lý có hệ thống nhằm vào mô hình “cơ quan độc lập”, vốn tồn tại từ thời New Deal.

Các phán quyết gần đây của Tòa án như Seila Law v. CFPB (2020) và Collins v. Yellen (2021) đã nhất quán khẳng định một nguyên tắc hiến định: mọi quyền hành pháp phải chịu trách nhiệm trước tổng thống - vị quan chức hành pháp duy nhất do toàn dân bầu ra. Việc áp dụng triệt để nguyên tắc này lên Fed sẽ thay đổi hoàn toàn cấu trúc của cơ quan quyền lực nhất nền kinh tế toàn cầu, kéo theo những hệ lụy khôn lường cho đồng đô la và hệ thống tài chính thế giới.

Nguyên tắc phân quyền hiến định và làn sóng phán quyết “tháo dỡ nhà nước hành chính”

Cuộc khủng hoảng hiến pháp mà Fed đối mặt không phải là sự kiện đơn lẻ. Đây là hệ quả của một làn sóng tư pháp bảo thủ kéo dài, với mục tiêu tái khẳng định cấu trúc phân quyền nguyên thủy của Hiến pháp Hoa Kỳ.

Trong vụ Seila Law LLC kiện Cục Bảo vệ Tài chính Tiêu dùng (CFPB) năm 2020, Tòa án Tối cao đã ra phán quyết mang tính bước ngoặt: cơ cấu lãnh đạo một người của CFPB, với giám đốc chỉ có thể bị sa thải “vì lý do chính đáng”, là vi hiến. Lý do được đưa ra rõ ràng và mạnh mẽ: cấu trúc này làm suy yếu quyền kiểm soát của Tổng thống đối với nhánh hành pháp. Tòa án nhấn mạnh rằng chuyên môn kỹ thuật, tiện ích chính trị hay thậm chí kết quả chính sách tốt đều không thể vượt trên nguyên tắc phân quyền.

Phán quyết này được củng cố một năm sau đó trong vụ Collins kiện Yellen, liên quan đến Cục Tài chính Nhà ở Liên bang (FHFA). Quan trọng hơn, vào tháng 6/2024, Tòa án trong vụ Loper Bright Enterprises kiện Raimondo đã chính thức lật ngược học thuyết Chevron tồn tại suốt 40 năm, học thuyết vốn trao cho các cơ quan hành pháp quyền tự giải thích luật mập mờ. Quyết định này thu hẹp đáng kể quyền tự chủ của các cơ quan, buộc họ phải tuân thủ chặt chẽ hơn ý chí của Quốc hội và sự giám sát của Tổng thống.

Điều đáng chú ý là trong các phán quyết này, Tòa án đã nhiều lần nhắc đến Fed như một thực thể “có địa vị lịch sử đặc biệt”, thậm chí trong một lệnh năm 2025 còn gọi Fed là “một thực thể cấu trúc độc nhất, bán tư nhân, kế thừa truyền thống lịch sử riêng biệt”.

Tuy nhiên, như Thẩm phán Elena Kagan đã chỉ trích trong ý kiến phản đối, việc tạo ra một “ngoại lệ được thiết kế riêng cho Fed” là hành động “từ trên trời rơi xuống”, thiếu cơ sở pháp lý vững chắc và làm suy yếu tính nhất quán của chính nguyên tắc phân quyền mà Tòa án đang ra sức bảo vệ.

Bản chất hành pháp của Fed: Tại sao không thể là ngoại lệ?

Để hiểu tại sao Fed khó có thể trở thành ngoại lệ hiến định, cần phân tích bản chất quyền lực mà cơ quan này nắm giữ. Fed không chỉ đơn thuần là cơ quan nghiên cứu kinh tế hay tư vấn chính sách. Đây là thực thể thực thi các quyền lực hành pháp sâu rộng nhất trong chính phủ liên bang.

Quyền lực của Fed bao trùm trên nhiều phương diện then chốt của nền kinh tế. Về mặt tiền tệ, Fed thiết lập lãi suất chính sách, kiểm soát cung tiền thông qua các nghiệp vụ thị trường mở, và quản lý dự trữ bắt buộc của hệ thống ngân hàng. Về mặt quản lý, Fed giám sát và điều tiết các ngân hàng quan trọng có tầm ảnh hưởng hệ thống. Quan trọng hơn cả, Fed là cơ quan duy nhất phát hành đồng đô la Mỹ - tài sản thanh toán cuối cùng của nền kinh tế lớn nhất thế giới.

Những quyết định này không đơn thuần là kỹ thuật kinh tế. Chúng tác động trực tiếp đến mọi khía cạnh của nền kinh tế: giá cả tín dụng, tình trạng thị trường lao động, giá nhà ở, giá trị chứng khoán, và thậm chí cả chi phí vay nợ của chính phủ liên bang. Việc chọn mục tiêu lạm phát 2%, diễn giải các chỉ số kinh tế phức tạp, hay quyết định thời điểm can thiệp vào thị trường - tất cả đều là những phán đoán chính sách mang tính quyền lực, có người thắng kẻ thua rõ rệt.

Một nghiên cứu năm 2025 của Ngân hàng Dự trữ Liên bang Boston đã chỉ ra rằng chính sách tiền tệ tác động khác biệt đến phân phối thu nhập giữa các khu vực đô thị tại Mỹ, tạo ra hệ quả phân phối không đồng đều. Nếu áp dụng logic nhất quán từ Seila Law, một cơ quan thực thi quyền lực hành pháp sâu rộng như vậy phải chịu sự giám sát trực tiếp từ Tổng thống.

Áp lực chính trị năm 2025

Năm 2025 đã chứng kiến cuộc tấn công chính trị trực diện và chưa từng có vào tính độc lập của Fed, diễn ra song song với mặt trận pháp lý. Căng thẳng đỉnh điểm giữa Tổng thống Donald Trump và Chủ tịch Fed Jerome Powell đã trở thành đề tài công khai, với những lời đe dọa sa thải được đưa ra qua mạng xã hội. Vào giữa tháng 4, bài đăng “Không thể đợi lâu hơn để sa thải Powell!” của ông Trump đã khiến thị trường tài chính rúng động.

Nhưng áp lực không dừng lại ở lời nói. Chiến lược thay đổi nhân sự cấp cao đã được triển khai có hệ thống. Việc bổ nhiệm ông Stephen Miran, Chủ tịch Hội đồng Cố vấn Kinh tế Nhà Trắng, vào Hội đồng Thống đốc Fed ngay trước cuộc họp chính sách tháng 9 là một động thái đầy tính toán.

Đáng chú ý, ông Miran chỉ tạm nghỉ không lương khỏi vai trò tại Nhà Trắng, làm dấy lên nghi vấn rằng ông sẽ đại diện cho quan điểm của Tổng thống trong các quyết định tiền tệ. Trên thực tế, ông Miran nhanh chóng trở thành tiếng nói diều hâu trong hội đồng, thường xuyên ủng hộ cắt giảm lãi suất mạnh tay hơn so với đa số.

Biến động nhân sự càng làm lung lay cấu trúc ổn định của Fed. Thống đốc Adriana Kugler bất ngờ từ chức vào tháng 8, sau đó được tiết lộ là do vi phạm quy tắc giao dịch chứng khoán nội bộ. Đỉnh điểm là nỗ lực sa thải Thống đốc Lisa Cook vào tháng 8/2025 dựa trên cáo buộc gian lận thế chấp từ một quan chức tài chính nhà ở liên bang - động thái chưa từng có tiền lệ trong lịch sử 112 năm của Fed. Bà Cook khẳng định sẽ khởi kiện, cho rằng đây chỉ là cái cớ cho mục tiêu chính trị thực sự là kiểm soát Fed.

Những động thái này diễn ra trong bối cảnh nội bộ Fed đang có sự chia rẽ sâu sắc nhất kể từ năm 2019. Biên bản cuộc họp tháng 12/2025 cho thấy quyết định hạ lãi suất chỉ đạt được với tỷ lệ sít sao 9-3, phản ánh mâu thuẫn gay gắt giữa hai nhiệm vụ kép: hỗ trợ thị trường lao động đang hạ nhiệt và kiềm chế lạm phát vẫn còn cao. Một số thành viên muốn giữ nguyên lãi suất do lo ngại lạm phát, trong khi những người như ông Miran lại muốn cắt giảm mạnh hơn.

Tranh luận học thuật

Giữa cơn bão chính trị và pháp lý, cuộc tranh luận học thuật về bản chất của Fed lại càng thêm sôi nổi. Những người bảo vệ tính độc lập, như Brookings Institution, lập luận rằng sự độc lập là tấm khiên cần thiết để ngăn chặn các chu kỳ bùng nổ - suy thoái do áp lực chính trị ngắn hạn.

Họ chỉ ra những bài học lịch sử đau đớn: những năm 1960 dưới thời Tổng thống Lyndon Johnson, khi ông gây áp lực buộc Chủ tịch Fed William McChesney Martin phải giữ lãi suất thấp; thập niên 1970 khi Tổng thống Richard Nixon ngăn Chủ tịch Fed Arthur Burns tăng lãi suất trước bầu cử. Cả hai trường hợp đều dẫn đến lạm phát cao dai dẳng.

Cựu Chủ tịch Fed Ben Bernanke từng cảnh báo rằng các nhà hoạch định chính sách chịu ảnh hưởng chính trị có thể bị thúc ép kích thích nền kinh tế quá mức để đạt được lợi ích ngắn hạn, đặc biệt trước các kỳ bầu cử.

Tuy nhiên, một luồng quan điểm học thuật mạnh mẽ khác, được đại diện bởi Viện Levy và các học giả pháp lý, phản bác rằng cần phải hiểu đúng về sự “độc lập” của Fed. Họ lập luận rằng Fed là “sản phẩm của Quốc hội”, được tạo ra bởi Đạo luật Dự trữ Liên bang năm 1913 và chịu sự sửa đổi liên tục của Quốc hội, gần đây nhất là Đạo luật Việc làm Đầy đủ Humphrey-Hawkins năm 1978.

Do đó, Fed “không độc lập với chính phủ, mà độc lập trong chính phủ”. Nhiệm vụ tối cao của Fed là thực hiện các mục tiêu do Quốc hội thiết lập, chứ không phải theo đuổi những gì họ cho là tốt nhất một cách độc lập.

Quan điểm này chỉ trích việc Fed tự đặt ra mục tiêu lạm phát 2% một cách tùy tiện mà không có cơ sở lý thuyết vững chắc hay sự ủy quyền rõ ràng từ Quốc hội. Họ cũng chỉ ra sự mâu thuẫn trong lập luận bảo vệ Fed: nếu các nhà kinh tế học Ph.D. xứng đáng được “đặc cách” độc lập, tại sao không áp dụng nguyên tắc tương tự cho các chuyên gia dịch tễ học, khí hậu học hay an ninh quốc gia? Lập luận này thiếu một nguyên tắc giới hạn rõ ràng.

Hai lối thoát hiến định

Nếu chấp nhận rằng chính sách tiền tệ tùy nghi không tương thích với trách nhiệm dân chủ trong khuôn khổ hiến định hiện tại, thì chỉ có hai con đường hợp hiến cho Fed. Con đường thứ nhất là đặt Fed hoàn toàn dưới sự kiểm soát của Tổng thống, chấp nhận trách nhiệm chính trị đối với kết quả tiền tệ giống như mọi cơ quan hành pháp khác. Trong mô hình này, Chủ tịch Fed sẽ trở thành một thành viên nội các trên thực tế, chịu sự chỉ đạo trực tiếp và có thể bị sa thải không điều kiện bởi Tổng thống.

Con đường thứ hai triệt để hơn: loại bỏ hoàn toàn sự tùy nghi bằng cách ràng buộc chính sách tiền tệ vào các quy tắc tự động, nghiêm ngặt, được thiết kế để không còn chỗ cho phán đoán cá nhân - dù người đưa ra phán đoán có học vị cao đến đâu. Mô hình “Quy tắc Taylor” nổi tiếng là một ví dụ, trong đó lãi suất được xác định tự động dựa trên công thức toán học kết hợp tỷ lệ lạm phát và khoảng cách sản lượng. Một biến thể cực đoan hơn là chế độ bản vị vàng cổ điển, nơi cung tiền được xác định hoàn toàn bởi dự trữ vàng.

Mô hình hiện tại - thường được gọi là “tùy nghi bị ràng buộc” (constrained discretion) - thực chất vẫn là tùy nghi. Như một phân tích pháp lý chỉ ra, các lập luận ủng hộ Fed độc lập dựa trên lịch sử hay chuyên môn kỹ thuật thực chất chỉ là những lập luận thận trọng (prudential), chứ không phải là lập luận hiến định thuần túy về việc Hiến pháp cho phép điều gì.

Việc chọn mục tiêu lạm phát, diễn giải dữ liệu kinh tế, quyết định thời điểm can thiệp hay tạm ngưng các quy tắc đều đòi hỏi phán đoán chủ quan sâu sắc. Những phán đoán này, như nghiên cứu của Fed Boston đã chứng minh, thường mang hậu quả phân phối lớn, tạo ra người thắng và kẻ thua rõ rệt trong xã hội. Trao quyền lực như vậy cho những người không do dân bầu và không chịu trách nhiệm chính trị trực tiếp là điều mà Tòa án Tối cao đã liên tục bác bỏ trong các vụ việc khác.

Hệ lụy cho đồng đô la và thị trường toàn cầu

Cuộc khủng hoảng hiến định của Fed không chỉ là vấn đề nội bộ nước Mỹ. Nó đe dọa trực tiếp đến nền tảng của hệ thống tài chính toàn cầu được xây dựng xung quanh đồng đô la Mỹ. Tính độc lập của Fed từ lâu đã là trụ cột quan trọng nhất trong uy tín chống lạm phát của đồng USD - đồng tiền dự trữ chiếm khoảng 60% dự trữ ngoại hối toàn cầu và thống trị các giao dịch thương mại quốc tế.

Các chuyên gia kinh tế và thị trường đồng loạt cảnh báo về hậu quả nghiêm trọng nếu tính độc lập của Fed bị xói mòn. Một lá thư của 23 tổng chưởng lý các tiểu bang gửi Tòa án Tối cao nhấn mạnh rằng một Fed độc lập giữ cho nền kinh tế ổn định bằng cách ngăn chặn sự dao động chính trị ảnh hưởng đến chính sách tiền tệ.

Việc làm suy yếu sự độc lập này sẽ làm tăng lạm phát, biến động thị trường và bất ổn tài chính dài hạn. Nhà kinh tế Douglas Elmendorf của Đại học Harvard cảnh báo rằng việc Fed nằm dưới sự kiểm soát trực tiếp của tổng thống sẽ khiến nước Mỹ đối mặt với lạm phát cao hơn trong nhiều năm tới.

Các cựu Chủ tịch Fed gồm Ben Bernanke, Alan Greenspan và Janet Yellen đã cùng cảnh báo Tòa án Tối cao rằng việc loại bỏ Thống đốc Cook ngay lập tức “sẽ khiến Fed phơi nhiễm trước ảnh hưởng chính trị, từ đó làm xói mòn niềm tin của công chúng vào tính độc lập của Fed và gây nguy hại cho uy tín cùng hiệu quả của chính sách tiền tệ Mỹ”.

Trên thực tế, bất kỳ dấu hiệu suy giảm nào về tính độc lập của Fed đều có thể dẫn đến lạm phát kỳ vọng cao hơn và lãi suất dài hạn tăng, đồng nghĩa với chi phí vay mượn cao hơn cho doanh nghiệp và người tiêu dùng toàn cầu.

Tương lai bất định

Khi Tòa án Tối cao chuẩn bị mở phiên điều trần vào tháng 1/2026, tương lai của Fed đang ở ngã ba đường mang tính định mệnh. Một mặt, xu hướng pháp lý gần đây của Tòa án nghiêng về việc củng cố quyền kiểm soát của tổng thống đối với các cơ quan hành pháp, như đã thấy rõ trong các vụ Seila Law, Collins v. Yellen và việc lật ngược học thuyết Chevron. Mặt khác, Fed đã được Tòa án nhiều lần nhắc đến, dù chỉ qua ghi chú, như một thực thể có “địa vị lịch sử đặc biệt” và “cấu trúc độc nhất”.

Câu hỏi then chốt là liệu lập luận về sự “độc nhất” này có đủ sức nặng để tạo thành một ngoại lệ hợp hiến vững chắc, hay nó chỉ là một “biệt lệ sinh ra từ nỗi sợ hãi” về hậu quả kinh tế thảm khốc nếu Fed mất đi sự độc lập. Như một phân tích chỉ ra, lịch sử không thể biện minh cho những sai lệch so với cấu trúc hiến định.

Chính Chủ tịch Fed Jerome Powell từng thừa nhận trong bài phát biểu năm 2017 rằng Ngân hàng Thứ nhất và Thứ hai của Hoa Kỳ không giống Fed hiện đại: chúng không có nhiệm vụ ổn định kinh tế vĩ mô, hoạt động theo điều lệ chính phủ và chỉ tồn tại trong thời hạn nhất định. Dùng chúng để biện minh cho một ngân hàng trung ương hiện đại với quyền lực tùy nghi rộng lớn là không chính xác về mặt lịch sử.

Tòa án Tối cao Mỹ đã kiên định khẳng định rằng nguyên tắc phân quyền phải được hiểu đúng nghĩa. Nếu nguyên tắc này dừng lại trước cửa Fed, thì đó không còn là nguyên tắc nữa.

Sự tồn tại của Fed trong hình hài hiện tại phụ thuộc vào một nghịch lý: nó sống sót không phải vì phù hợp hoàn hảo với trật tự hiến pháp của chúng ta, mà vì lựa chọn thay thế khiến chúng ta khiếp sợ. Nỗi sợ ấy có cơ sở thực tế, nhưng như chính các thẩm phán đã nhiều lần tuyên bố, nỗi sợ không thể trở thành nền tảng cho chính quyền hiến định.

Cho dù kết quả pháp lý ra sao, năm 2025 đã cho thấy Fed đang hoạt động trong một môi trường chính trị cực kỳ khắc nghiệt và chia rẽ sâu sắc. Sự đồng thuận vốn có trong hoạch định chính sách tiền tệ đã bị phá vỡ, thay vào đó là những cuộc bỏ phiếu sít sao và quan điểm đối lập công khai.

Trong dài hạn, cuộc tranh luận có thể vượt ra ngoài khuôn khổ pháp lý về quyền bãi nhiệm và chạm đến những câu hỏi cơ bản hơn: Liệu một cơ quan với quyền lực điều hành kinh tế khổng lồ như Fed có thể tồn tại vĩnh viễn trong một “khu vực xám” của trách nhiệm giải trình dân chủ? Câu trả lời sẽ định hình không chỉ nền kinh tế Mỹ, mà còn cả sự ổn định của hệ thống tài chính toàn cầu trong nhiều thập kỷ tới.